زیست‌بوم ایران؛ قرار بود کجا باشیم و اکنون کجای نقشه اکولوژیک ایستاده‌ایم؟

اقتصادکارامد- طبق یافته‌های یک پژوهش «محدودیت منابع مالی سازمان‌های محیط‌زیستی باعث می‌شود سیاست‌گذاران میان بدترین گزینه‌ها دست به انتخاب بزنند»؛ وضعیتی که باعث شده تصویر کنونی زیست‌بوم ما با چشم‌اندازهای اعلانی دهه‌های پیشین تفاوت قابل تاملی پیدا کند.

سیاست‌گذاری محیط زیست از چالش‌ برانگیزترین عرصه‌ها در کشورهای رو به توسعه از جمله ایران به شمار می‌آید.

با وجود تلاش‌های متعدد برای تدوین قوانین و سیاست‌های زیست‌محیطی، زیست‌بوم ما همچنان با چالش‌ها و مسائلی جدی مواجه است. در این میان، شاخص‌ها و شرایط موجود نشان‌دهنده فاصله معناداری میان اهداف چشم‌انداز ۱۴۰۴ و همچنین سیاست‌های کلی محیط زیست (ابلاغ در آبان ۱۳۹۴) با واقعیت‌های موجود در حوزه محیط زیست کشور است.

نفوذ گسترده گروه‌های خاص سیاسی و اقتصادی در فرآیند ارائه راه‌حل‌های محیط زیستی، مهم‌ترین چالش این حوزه شناسایی‌ شده است

در این ارتباط، «صادق زیباکلام» به همراه «سیدمحمد مجابی» و «رضا مکنون» در مقاله‌ای با عنوان «چالش‌های راه‌حل گزینی در سیاست‌گذاری محیط زیست ایران» [۱] به تحلیل این چالش‌ها و اولویت‌بندی آن‌ها در مرحله ارائه راه‌حل‌های محیط زیستی می‌پردازند.

این مقاله به دنبال پاسخ به دو پرسش بنیادین است؛ نخست این که چالش‌های سیاست‌گذاری محیط زیست در ایران در مرحله راه‌حل‌یابی کدام‌اند؟ پرسش دوم هم این چالش‌ها چه اولویتی نسبت به یکدیگر دارند و کدام ‌یک باید در اولویت اصلاح قرار گیرد؟ در ادامه گزیده‌ای از این مقاله را می‌خوانیم؛

زیست بوم ایران؛ واقعیات کنونی در مقابل چشم‌اندازِ سابق

چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران برای سال ۱۴۰۴ قرار گرفتن در جایگاه نخست منطقه‌ای در شاخص‌های مهم از جمله محیط زیست است. با این حال، با وجود تدوین و اجرای سیاست‌های تقنینی مناسب از جمله اصل ۵۰ قانون اساسی و سیاست‌های کلی محیط زیست ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری، شاخص‌های زیست‌محیطی کشور روندی نزولی را طی کرده‌اند.

برای مثال، در سال ۲۰۱۶ ایران در شاخص عملکرد محیط زیست (EPI) رتبه ۱۰۵ جهان را کسب کرده و در بین ۲۴ کشور هدفِ سند چشم‌انداز، در رتبه ۱۸ قرار گرفته است. همچنین در مقایسه با بیست سال پیش، افت قابل توجهی به ‌ویژه در زیرشاخص منابع آب داشته‌ایم.

ظرفیت زیستی سرانه در ایران ۰.۹ و ردپای اکولوژیکی ۲.۱ است؛ به بیان دیگر مصرف منابع زیستی و تاثیر آن بر محیط زیست، بیش از دو برابر ظرفیت زیستی کشور است.

همچنین سرانه انتشار گاز دی‌ اکسید کربن سطح جهانی حدود ۴.۹ تن در سال است، در حالی که این عدد در ایران به ۷.۷ تن می‌رسد. ایران در حال حاضر یکی از تولیدکنندگان دی اکسید کربن در جهان است که به نسبت سهم حدود ۱.۸۴ درصدیاش از کل تولید جهانی، دی اکسید کربن زیادی تولید می‌کند. به همین خاطر، رد پای کربن، در نقشه اکولوژیکی ایران وضعیتی پررنگ و برجسته دارد.

از سوی دیگر، ایران دارای بالاترین نرخ ردپای آبی در بین کشورهای با جمعیت بیش از ۵ میلیون نفر است به‌ طوری که سرانه آن حدود ۵۸۹ متر مکعب در سال تخمین زده شده است. این آمارها که از منابعی همچون Footprint Calculator در سال ۲۰۱۶ استخراج شده‌اند، تصویری نگران‌کننده از وضعیت محیط زیست کشور ارائه می‌دهند و در تقابل با قوانین پیشرفته و سیاست‌های کلان، ضرورت بازنگری جدی در چرخه سیاست‌گذاری محیط زیست ایران را بیش از پیش آشکار می‌کنند.

خلأ پژوهشی در سیاست‌گذاری محیط زیست ایران

این مقاله به‌طور خاص بر چالش‌های مرحله دوم از چرخه سیاست‌گذاری عمومی، یعنی مرحله راه‌حل‌یابی تمرکز دارد. پس از قرار گرفتن یک مساله در دستور کار عمومی، فرآیند سیاست‌گذاری وارد دو مرحله‌ای مهم می‌شود: در گام نخست، مجموعه‌ای از پیشنهادات برای اقدام عمومی ارائه می‌شود و در مرحله دوم، این پیشنهادات مشروعیت یافته و به سیاست‌هایی با وجهه تقنینی تبدیل می‌شوند.

ضعف مشارکت جامعه مدنی و بدنه کارشناسی در ارائه راه‌حل‌ها به دلیل نگاه سطحی و ابزاری مسئولان، به‌ویژه در مناطق محلی، زمینه‌ساز بخش بزرگی‌ از چالش‌های زیست‌محیطی امروز بوده است

تمرکز اصلی این پژوهش بر ارائه و تدوین راه‌حل‌ها است؛ مرحله‌ای که پیش از تصمیم‌گیری رسمی و قانونی قرار دارد. در این مرحله، تنظیم‌کنندگان سیاست که می‌توانند بازیگرانی از قوه مجریه، قوه مقننه، گروه‌های ذی‌نفع خصوصی، یا ترکیبی از آن‌ها باشند به طراحی و تدوین مجموعه‌ای از اقدامات پیشنهادی می‌پردازند که برای مقابله با مساله عمومی مورد نظر، قابل‌اجرا، منطقی و مشروع به نظر برسند.

با این حال، یکی از نقاط ضعف این مرحله در ایران نبود منابع پژوهشی قوی و پشتوانه مطالعاتی متقن است؛ به‌طوری که تدوین سیاست‌ها اغلب بدون اتکا به شواهد علمی و تجربه ‌پایه صورت می‌گیرد. این خلأ، ضرورت انجام مطالعات گسترده‌تر و نظام‌مند را دوچندان می‌کند.

اساسا آنچه یک کشور را به سمت محیط زیستی سالم هدایت می‌کند، ساختار و جهت‌گیری سیاست‌های داخلی آن است.

چالش‌های راه‌حل‌یابی در سیاست‌گذاری محیط زیست؛ از نفوذ تا نادیده‌انگاری تخصص

با وجود سابقه نسبتا طولانی در اقدامات تقنینی مربوط به محیط زیست در ایران، وضعیت کنونی محیط زیست کشور همچنان با اهداف پیش‌بینی‌شده در سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ فاصله زیادی دارد. برای بررسی دلایل این شکاف، نویسندگان مقاله از منظر سیاست‌گذاری عمومی و با تکیه بر مصاحبه‌های عمیق و پرسش‌نامه، چالش‌های اصلی مرحله ارائه راه‌حل در سیاست‌گذاری محیط زیستی را بر پایه مدل چرخه‌ای تحلیل کرده‌اند.

نخستین و اصلی‌ترین چالش، نفوذ گروه‌های خاص سیاسی و اقتصادی در فرآیند تدوین راه‌حل‌ها است. به‌ عنوان نمونه بحران کمبود منابع آب اگرچه ابتدا با فشار کنشگران محیط زیستی و بخش‌های متولی به دستور کار دولت راه یافت اما در مرحله ارائه راه‌حل، تحت تاثیر گروه‌های ذی‌نفوذ دارای منابع سازمانی و ارتباطات دولتی، جهت‌گیری آن تغییر یافت و در نهایت به اجرای طرح‌های انتقال آب منجر شد. در این میان، پیشنهادات جایگزین نظیر انتقال آب مجازی، کشت فراسرزمینی، بهره‌گیری از آب سبز و بازچرخانی آب خاکستری، نتوانستند نظر تصمیم‌گیران را جلب کنند.

دومین چالش، فقدان برنامه‌ای جامع برای تعیین نقش دقیق بازیگران تصمیم‌ساز و مجریان سیاست‌ها است. نبود چنین برنامه‌ای منجر به موازی‌کاری، سردرگمی نهادهای مسئول و اجرای ناقص سیاست‌ها می‌شود.

چالش سوم، ضعف در پیوند میان دانشگاه و عرصه سیاست‌گذاری است. به ‌گفته یکی از مصاحبه‌شوندگان (استاد تمام یکی از دانشگاه‌های مادر کشور)، اغلب تصمیمات سیاسی تنها برای توجیه علمی به دانشگاه‌ها ارجاع می‌شوند، نه اینکه از دل پژوهش‌های دانشگاهی بیرون آمده باشند.

چهارمین چالش، کمبود داده‌ها و آمارهای دقیق و شفاف است. برخی اطلاعات یا اساسا وجود ندارند یا در دسترس عموم نیستند یا به گفته مصاحبه‌شوندگان مشکوک به «عددسازی» هستند.

پنجمین چالش، محدودیت منابع مالی در سازمان‌های محیط زیستی است. این مساله باعث شده تصمیم‌گیران ناچار شوند از بین گزینه‌های ضعیف، یکی را به عنوان «بهترین از بین بدترین‌ها» انتخاب کنند. به‌ عنوان نمونه، اولویت استفاده از «مالچ پلیمری» برای مقابله با پدیده گرد و غبار، به دلیل ملاحظات مالی و اقتصادی، مغفول مانده و همچنان مالچ نفتی به‌ کار گرفته می‌شود.

ششمین چالش، ضعف مشارکت جامعه مدنی در ارائه راه‌حل‌ها است. یکی از مصاحبه‌شونده‌ها با سابقه ۲۵ سال فعالیت در تشکل‌های مردم‌نهاد و رسانه‌های محیط زیستی اشاره می‌کند که مشارکت مردمی عمدتاً به شکل «زینت‌المجالس» دیده می‌شود و تنها در مرحله اجرا، آن هم به شیوه بسیج عمومی مورد استقبال قرار می‌گیرد.

هفتمین چالش، بسته بودن حلقه مشاوران دولتی و ماهیت الیگارشیک مشورت در سیاست‌گذاری محیط زیست است. بررسی‌ها نشان می‌دهد ترکیب مشاوران در بسیاری از نهادها تکراری است و برخی از افراد همزمان مشاور چندین نهاد مهم مانند وزارتخانه‌ها، مجلس و مجمع تشخیص مصلحت هستند. این در حالی است که ارتباط میان بدنه کارشناسی و سطوح تصمیم‌گیری در دستگاه‌های اجرایی بسیار ضعیف است. نتیجه آنکه برخی از کارشناسان دستگاه‌های ذی‌ربط احساس بی‌نقشی می‌کنند و در بهترین حالت بی‌تفاوت و در بدترین حالت مخالف سیاست‌های اتخاذشده هستند؛ وضعیتی که موجب اخلال در فرآیند اجرا می‌شود.

ایجاد زیرساخت‌های اطلاعاتی شفاف و قابل اعتماد در جهت بهبود فرآیند سیاست‌گذاری و اولویت‌بخشی به محیط زیست در تخصیص منابع، یکی از نیازهای اساسی امروز ما است

یافته‌های پژوهش

نفوذ گسترده گروه‌های خاص سیاسی و اقتصادی در فرآیند ارائه راه‌حل‌های محیط زیستی، مهم‌ترین چالش شناسایی‌ شده است.

ضعف پژوهش‌های کاربردی و بی‌اثر بودن نتایج دانشگاهی در تصمیم‌سازی‌های محیط زیستی، یکی از موانع کلیدی سیاست‌گذاری مؤثر است.

نبود سازو کار مشخص برای اجرایی‌سازی راه‌حل‌ها باعث موازی‌کاری و اختلال در عملکرد دستگاه‌ها می‌شود.

کمبود اطلاعات، آمار و شفافیت داده‌ها، فرآیند تصمیم‌گیری را با خطا و ابهام مواجه می‌سازد.

محدودیت منابع مالی سازمان‌های محیط‌زیستی باعث می‌شود سیاست‌گذاران میان «بدترین گزینه‌ها» انتخاب کنند.

ضعف مشارکت جامعه مدنی و بدنه کارشناسی در ارائه راه‌حل‌ها به دلیل نگاه سطحی و ابزاری مسئولان، به‌ویژه در مناطق محلی.

حلقه محدود مشاوران تصمیم‌ساز در ساختار حکمرانی، موجب انحصارگرایی و تکرار تصمیمات غیرکارآمد گذشته می‌شود.

لزوم حرکت به‌سوی سیاست‌گذاری مشارکتی و پایین به بالا (bottom-up) برای ارتقای کارایی و اثربخشی راه‌حل‌های محیط‌زیستی.

ضرورت پیوند علم و سیاست از طریق کاربردی‌سازی پژوهش‌ها و طراحی مکانیسم‌های اجرایی برای استفاده از نتایج علمی.

نیاز به ایجاد زیرساخت‌های اطلاعاتی شفاف و قابل اعتماد برای بهبود فرآیند سیاست‌گذاری و اولویت‌بخشی به محیط زیست در تخصیص منابع.